Saira Barrera: Las reformas son una victoria para las AFP

Este año ha sido uno de los más difíciles para el Gobierno, en términos financieros. La falta de una correlación favorables y las sentencias de la Sala de lo Constitucional afectaron los mecanismos de liquidez.

La crisis de las finanzas públicas afectó tanto que incluso hubo retrasos en el pago de los Certificados de Inversión Previsional durante el primer cuatrimestre de este año. Solo en 2017, el Gobierno ha tenido que pagar más de $230 millones.  

Para solventar las necesidades financieras, y cumplir con el pago de la deuda de las pensiones, el Gobierno ha tenido que hacer recortes a los ministerios de Salud, Educación y Seguridad. Sectores que, incluso antes de los recortes, tenían problemas financieros.

La deuda del Gobierno, a consecuencia de la privatización del sistema, se comenzó a agravar en el 2006. Las reservas que habían quedado del modelo anterior y los ingresos del Estado ya no daban para seguir pagando a los jubilados. En ese año, el Gobierno de Antonio Saca impulsó la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP). La normativa permitía al Ejecutivo tomar prestado de los fondos de los cotizantes de las AFP para pagar a los jubilados. Hasta el presente año, el Estado ha utilizado más de $5,000 millones del ahorro de los trabajadores y así pagar la promesa de pago que dejó el viejo sistema.

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Por ello, desde el año pasado el Ejecutivo presentó una propuesta para reformar el sistema de pensiones. El eje central de la propuesta gubernamental era un sistema fuera mixto. Es decir, que un grupo de trabajadores estaría cotizando con el Estado, y otro repartiría su cotización en dos cuentas, una con el Estado y otra con las AFP. Sin embargo, la discusión en la Asamblea Legislativa se estancó hasta este año, cuando el Gobierno comenzó a experimentar serios problemas para el pago de pensiones.

Sin embargo, con los problemas financieros enfrentados en este año, la discusión se activó y se presentaron varias propuestas. La que más apoyo recibió fue la proveniente del sector privado, impulsada precisamente por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

Para la economista y docente de la UCA, Saria Barrera, las ganadoras de estas reformas son las AFP: la administración de las pensiones siguen siendo privada. Esto a pesar que la comisión que cobran las administradoras se redujo de 2.2% a 1.9%.

Con las reformas aprobadas, las cuotas laborales aumentarán del 13% al 15%. Ahora, el trabajador deberá aportar el 7.25 % de su salario y la parte patronal deberá pagar el 7.75% del sueldo de cada empleado.

Sin embargo, Barrera señala que la cobertura sigue sin ampliarse con las modificaciones realizadas al sistema de pensiones.

En esta entrevista, la economista nos explica qué ganaron y perdieron los trabajadores, las AFP y el Gobierno.

¿Qué cambió para el trabajador las recientes reformas al sistema de pensiones?

En primer lugar hay que hacer una distinción al interior de la clase trabajadora. Los primeros son los que están fuera del sistema de cotización, luego están los que están dentro del sistema de cotización; y los que están dentro del sistema de cotización están los que están activos, los que están cotizando y las que están pensionadas.

Para la primera parte de la clase trabajadora, la que está fuera del sistema,  en la actualidad, el tema de la cobertura fue, aunque aparece en los considerandos de la reforma y que apareció en la reforma de 1996, pero sigue siendo un tema pendiente. Las medidas que se han propuesto en materia de cobertura son más bien mínimas en relación al grave problema de cobertura baja que tenemos.

¿Qué medidas se han propuesto?

Por ejemplo, unificar la planilla del ISSS y el AFP, porque hay una diferencia entre las personas que cotizan al ISSS y al AFP; endurecer  medidas para promover el pago a tiempo de las cotizaciones, (y permitir el) ahorro voluntario. Sin embargo, no hay, a parte de la exención fiscal por cotizaciones voluntarias. Aún así, es difícil  para las personas que trabajan por cuenta propia, fuera de una relación salarial dependiente o al menos registrada, porque a veces son relaciones salariales, los perfiles de ingresos son bajos y las cotizaciones son porcentualmente las mismas que el resto, solo que ellos sin la parte patronal, es decir, la nueva cotización es del 15 %, de la cual 7.25 % se descuenta del trabajador, de su salario, y el otro 7.75 %  de la patronal. Las medidas que se han considerado para ampliar la cobertura son a todas luces insuficientes para resolver ese grave problema.

La única forma de recibir pensiones en este país es a través de la contribución al sistema, pero también existe un esfuerzo, en la Ley de Protección Social y Desarrollo que se aprobó  en el 2014 en donde se establece la protección en la vejez para las personas en vulnerabilidad  a través del programa de Pensión Básica Universal, que tiene por ahora una cobertura bastante restringida y me parece a mí que con las reformas que se han aprobado no se ve ningún avance de cobertura en términos no contributivos. A veces las personas que está por fuera no han sido consideradas fuertemente en este proceso de negociación.

Además, podría ser incluso regresivo, es decir, desventajoso en la medida en la que el Estado queda como garante de pagar ciertas obligaciones en la nueva reforma cuando se agote la cuenta de garantía solidaria. Ese dinero que el Estado usaría para pagar esas obligaciones  salen del presupuesto  y el presupuesto se financia con impuestos, básicamente; y estos impuestos los pagamos todos, recibamos o no una pensión.   

Aunque las personas que están fuera del sistema de ahorro de pensiones, porque no están cotizando, digamos no tenga un aparente beneficio o perjuicio directo, pero por la vía fiscal sí nos trastoca a todos.

Ahora, estamos los trabajadores activos, los que estamos cotizando. ¿Cuáles son los cambios para nosotros? El primero, el más evidente, es el aumento en la tasa de cotización. De nuestros salarios se descontaba 6.25 %, hasta hace poco. En esta nueva cotización será de 7.25 %  y la patronal pondrá 7.75 %.

Lo segundo, cambia el porcentaje de esa cotización que va a nuestra cuenta individual, que en este caso sería el 8 %; 5 % de esa cotización iría a la cuenta de garantía solidaria, que luego va a ser compensada por el Estado en un 60 %  al finalizar la vida activa. Pero cuando usted ya se vaya a pensionar, de esos 5% que usted puso en la colectiva, yo le voy a poner 3% para que parezca que usted estuvo ahorrando 11 %. Es un componente de compensación que aparece allí.

También otra implicación es que los fondos que ahorremos las personas trabajadoras ahora van a tener cuatro posibilidades para ser invertidos. Estos multifondos de los que habla la ley aprobada: los fondos crecimientos, los de moderado, los de conservador  y el fondo especial de retiro. Cada uno de este tipo de fondo tendrá una rentabilidad distinta. En el fondo de crecimiento la rentabilidad es mayor, en el fondo especial de retiro la rentabilidad es menor, porque el tipo de instrumentos en los que se invierte va a ser de otro perfil.

En términos del mercado financiero, el rendimiento viene aparejado por el riesgo. Más rendimiento, si aceptan más riesgo. ¿Los fondos de quiénes van a estar  en el fondo de crecimiento?  Los de las personas menores de 35 años. Son las personas más jóvenes, que sus fondos se van a invertir hasta cierto porcentaje en títulos valores que sean más rentables  y por tanto tenga aparejado cierto riesgo. ¿Quién va a evaluar que ese riesgo sea aceptable? Un comité de riesgo que se va a conformar; y eso también ha sido aprobado.

Y luego, en la medida que vamos avanzando en nuestra edad, que nos vamos acercando a nuestra jubilación, nuestros fondos van a pasar de crecimiento a moderado, a conservador hasta fondo especial de retiro. Esto también es una modificación importante.

Otra modificación tiene que ver con las prestaciones que gosaríamos en caso de invalidez total, porque se reduce la pensión de referencia para el cálculo de las pensiones por invalidez. Esa es otra modificación a la situación de los trabajadores  y las trabajadoras.

También cambia la forma cómo se va a calcular nuestra pensión. La forma en cómo se calculará la pensión dependerá fuertemente de lo que hayamos ahorrado en nuestra cuenta y de una tasa de rentabilidad promedia de los fondos, considerando que eso alcance para pagar 240 pensiones, que es el equivalente a la pensión mensual de 20 años, y 20 pensiones de navidad que son cada una la mitad de una pensión normal, entonces serían como otras 10 pensiones.

(Antes de las reformas) también se contemplan 240 pensiones y las pensiones de navidad, pero el cálculo de la pensión mensual era distinta, porque implicaba calcular un capital de trabajo y era un poco más complicado, además se tenía que hacer un recálculo anual, etcétera. Ahora como que se simplifica un poco y queda de esa manera el cálculo. Entonces depende de cuánto ahorremos, de cuál es la rentabilidad de lo que hemos ahorrado y de ese número de anualidades.

Luego para las personas que están pensionadas el cambio más notorio es que el decreto contempla una contribución especial para estas personas  y el porcentaje que estas personas van a contribuir, en relación a su pensión, depende de cuánto es su pensión en relación a la mínima, el detalle lo pueden encontrar en el artículo 69 del decreto . Y esta cotización especial dice si las personas reciben un monto de tres veces la pensión mínima, si la mínima ahora es $207, estamos hablando más o menos de $621, mensualmente cotizará  3%, este 3% irá a la cuenta de garantía solidaria. Si son entre y seis pensiones mínimas será 5%; entre seis y ocho (pensiones)  7%; y más de ocho veces la mínima 10 %. Ese es un cambio para las personas pensionadas, es decir, de su pensión se reducirá una parte para conformar  una cuenta de garantía solidaria.

¿Cómo se definirá la pensión mínima?

La pensión mínima va a ser establecida y ajustada por un comité actuarial. El comité actuarial del que nos habla la ley  va a estar integrado por, esto lo tenemos en el artículo 40 del decreto que se ha aprobado,  allí tenemos la conformación de este comité actuarial…entre las funciones está revisar cada cinco años las estimaciones de expectativas de vida para determinar la edad de jubilación, eso lo va a ser ese comité.También revisar y definir la cuenta de garantía; y evaluar cuál es el resultado del mercado de trabajo con el sistema de pensiones, etcétera.   

Este comité actuarial va a tener a una persona de la Superintendencia del Sistema Financiero, a una persona del Banco Mundial, a una persona del Banco Central de Reserva, dos personas de organización empresarial y dos de los trabajadores.

¿Las reformas reducirán el monto de la pensión que se recibirá en el futuro?

Si vamos ahorrando a un ritmo más bajo, nuestra cuenta de ahorro crece más lento. La idea es, al menos como yo lo interpretado,  de este decreto es que van a ir ahorrando a un ritmo más lento, pero como hay nuevas oportunidades de inversión, esto se puede compensar con rentabilidad. Esa es la apuesta.  

¿Qué cambia para las AFP?

Primero hay que señalar la victoria que significa mantener la administración privada de los fondos, tanto del fondo individual como del fondo colectivo que se va a constituir en la cuenta de garantía solidaria.

También tenemos que cambia la comisión que puede adjudicarse de cada salario, porque recordemos que la comisión de la AFP depende de nuestro salario, no  de su propio desempeño. Es cierto que se registra una reducción, que actualmente es del 2.2  %, pero se espera que transite al 1.9 % , aunque ese 1.9 % recién será más o menos en 2019 o 2020. Bajará a 2 % y luego a 1.9 %.

¿En verdad hay una reducción significativa en los ingresos por comisión que percibirán las AFP? Porque aumentará el porcentaje de aportación de los trabajadores y los patrones en las cuotas mensuales a las AFP.

Es que recordemos que la comisión de la AFP depende de tu salario, si tu salario no ha crecido, la comisión de la AFP no tiene que crecer, aunque cambien los otros porcentajes de cotización, porque esos otros porcentajes de cotización ya tienen destinos. Hay una parte que va a tu cuenta individual, hay otra parte que va a la cuenta de garantía solidaria; entonces la comisión de la AFP se queda en tu 1% o en 1.9. ¡Claro! Sigue siendo como vos decís.

¿Modifica eso o reduce eso en alguna medida los ingresos?  Primero, como ya te señalaba, como su comisión depende de nuestro salario, cuando nuestro salario aumenta, su comisión aumenta, número uno. Número dos, por la misma razón cuando más personas se afilian y cotizan, también aumentan sus ingresos, aunque la proporción de cada salario sea menor, pero hay más personas cotizando. Entonces, también eso aumenta sus ingresos, por una parte.

Y por otra parte también hay que señalar, también hay que ver el otro lado, porque para calcular rentabilidad hay ingresos y hay costos. Por el lado de los costos tenemos un costo importante es el de las primas de seguro que tienen que pagar las AFP y estas primas de seguro también en alguna medida van a  cambiar porque han cambiado las pensiones de referencia para el cálculo de pensiones por sobrevivencia y de pensiones por invalidez. Entonces, eso puede modificar sus costos hacia la reducción de esta manera.  Podría darse el caso de que es cierto que van a cobrar una comisión menor porcentualmente, pero también es cierto que los costos en algunas dimensiones se reducen porque se reducen las prestaciones de cálculo de pensión  de referencia.

¿Qué pierde y gana el Gobierno con estas reforma?

Lo más saliente es que a través del uso de la cuenta solidaria para pagar las pensiones mínimas y varias otras cosas más que van  a salir de ahí, eso descarga obligaciones de efectivo de flujo de caja. Hoy por hoy están a cargo del Gobierno sin recibir ningún tipo de cotización ni de financiamiento.

Sin embargo, hay varias obligaciones estatales que han quedado en este último decreto, por ejemplo, que es cierto que la cuenta de garantía solidaria debe pagar las pensiones mínimas, las pensiones por longevidad, las pensiones por sobrevivencia, etcétera. Pero también es cierto que si la cuenta de garantía solidaria en algún momento es insuficiente para cubrir todas esas responsabilidades, eso debe ser asumido por el Estado y el Estado destinará cierto porcentaje  del Presupuesto de la Nación del Estado para pagar esas prestaciones, para las cuales no alcance la cuenta de garantía solidaria.

Entonces, si bien es cierto ahorita es como lo que tenía que pagarse va a salir de esta cuenta de garantía solidaria, pero también es cierto que hay otros compromisos que tal vez no aparezcan ya, pero están ahí y son una posibilidad, tendría que verse cómo va a operar esta reforma en el tiempo, porque se introdujeron variaciones y eso implicaría volver a evaluar a la propuesta en términos de si es financieramente conveniente o no. Está visto que en términos de los trabajadores y trabajadoras las diferencias son pocas, pero al menos hay que evaluar si esto financieramente también es sostenible o también hasta cuándo va a durar.

La administración, tanto el ahorro individual como el ahorro colectivo que se llama cuenta de garantía solidaria, las dos cosas administran las AFP; y por tanto la AFP es la que se va a encargar de este solidario para pagar pensiones mínimas, la AFP va a agarrar de este para pagar pensiones por longevidad y las pensiones por sobrevivencia, todo esto va  a salir de la cuenta de garantía solidaria que maneja la afp.

¿Cuáles serían las ventajas y desventajas que tendríamos si el Estado administrara las pensiones?

Si entendemos por sistema público, un sistema de reparto; las ventajas que tiene es: Primero, la inspiración que tiene es distinta porque está inspirada en una idea de solidaridad intergeneracional, en ese sentido ofrece la ventajas de que esa solidaridad intergeneracional es la que financia las pensiones y por tanto hace que puedan perdurar.

¡Claro! Eso implica que este sistema público se esté adecuando continuamente a los cambios demográficos, los cambios en la esperanza de vida y a los cambios en cómo funciona el mundo del trabajo en cada país, es decir, el sistema público para que funcione bien se tiene que diseñar de acuerdo a cómo es la situación del país, cuál es el perfil de ingresos de la gente, cuál es el acceso que tienen a cobertura en seguridad social, etc.

Pero la ventaja que representa es que para las personas trabajadoras o hay que pagar ese costo tan oneroso de las comisiones que tenemos que pagar en caso de una administración privada, número uno;  y número dos, también en el caso de la administración pública, me parece que hay más. Hay una mejor plataforma para incluir a esas personas que trabajan de una forma, por ejemplo, autónoma o formas de trabajo que no son la relación salarial tradicional, sino que tienen otra forma de obtener ingreso pero que tienen igual derecho que el resto de tener cierta seguridad económica en la vejez.

Entonces, el sistema público siento que tiene otra inspiración y por tanto, desde ahí se pueden resolver más problemas que en uno de capitalización privada.

La ventaja que ofrece se supone, en su momento ofreció el sistema privado, la ventaja que significaba para los trabajadores saber que su pensión depende de su propio ahorro, es decir, cada quien ahorra y se pensiona.

Otra ventaja que se dice del sistema privado es, que se supone, que el país se puede beneficiar porque todos estos ahorros pueden funcionar para financiar obras de infraestructura, vivienda etc. Pero eso presupone que haya un mercado financiero a través del cual se puedan canalizar, pero si ese mercado financiero es muy débil o está poco desarrollado, esa ventaja se va desdibujando.

Además, si hay leyes, por ejemplo que obligan a que los fondos de pensiones se usen de una manera y no de otra, también eso deja de ser cierto, porque no se puede invertir en vivienda o cosas así, sino que tiene que invertirse en otra cosa también.

Se supone que el sistema privado ofrecería la ventaja de que cómo las personas íbamos a poder decidir en cuál AFP meter nuestro ahorro. Las AFP tenían que pelearse y ofrecer cada una la menor comisión o la mayor rentabilidad etc., pero como tal cosa no ha pasado, porque solo hay dos instituciones que administran fondos de pensiones, no hay tal cosa como posibilidad de elegir tan amplia, o sea,  la comisión es la misma y no tienen que  competir porque ¡pues sí! Solo son dos, entonces, esa ventaja se supone de que le iban a ofrecer a uno la mejor de las  comisiones fruto de la mayor competencia.

Tampoco se ha dado, en parte por cómo se ha dividido la administración, que solo son dos; y en parte por lo que la ley manda que sea el uso de estos fondos, le dice por ejemplo: “tienen que comprarme los certificados de inversión previsional”. El sistema privado, por lo tanto, se supone que ofrecía ventajas asociadas al funcionamiento del mercado y al final no se han materializado, número uno; y número dos, se supone que el incentivo de tener un ahorro individual iba posibilitar que mucha gente que ahora estaba por fuera se incorporara y que por lo tanto, por esa vía se iba a incrementar la cobertura, cosa que tampoco ha sucedido en todo el tiempo que tiene de vigencia el esquema de ahorro individual en el salvador.

También hay desventajas en el sistema público. Cuando el sistema público no se revisa con la seriedad que lo requiere la situación y por lo tanto entra en problemas financieros y actuariales serios. En el caso de El Salvador, como funcionaba el esquema de pensiones antes claramente tenía problemas serios y en ese sentido reformarlo era una cuestión muy importante, pero de ahí a  privatizarlo, hay una gran distancia, es decir, ciertamente el sistema público para que vaya funcionando de la mejor manera tiene que ajustarse a las condiciones económicas del país, demográficas, actuariales etc.

Entonces, lo ventajoso o desventajoso en un sistema público dependerá de qué tan bien calibrado esté, o sea, de qué tan bien los parámetros respondan a las condiciones del país.

Con estas reformas, ¿va a llegar un momento en que se caiga nuevamente en crisis?

Bueno, yo eso no lo sé. No sé qué va pasar en el futuro, lo que si me quedan dudas leyendo el decreto que se aprobó, es que el Estado tiene a cargo la garantía en última instancia de pagar estas obligaciones para las cuales se supone se ha conformado la cuenta de garantía solidaria.

Ahora, ¿saber si esa cuenta de garantía solidaria va a ser suficiente para todo lo que dicen que debe servir? ¿Saber si el Estado va a tener dinero para subsanar aquello que no se pueda pagar con la cuenta de garantía solidaria? Eso no lo sé. Y no sé si ellos lo saben también, porque no sé si tienen un estudio de cómo cambian las condiciones de sostenibilidad con esta propuesta aprobada, porque ciertamente existía un estudio financiero de la propuesta,  pero aquí se modificaron cosas muy importantes que cambian las condiciones que eso no sé si lo tienen evaluado o lo están evaluando o si van a  hacer públicos esos resultados. En ese sentido, creo que la posibilidad de un descalabro siempre está presente en la medida en que no sepamos si las cuentas que han servido de base para tomar esta decisión tienen sentido o no.

¿Qué reformas sigue necesitando el sistema de pensiones salvadoreño?

Las reformas a la ley del SAP aprobadas creo que no tocan el elemento central del asunto. Y es que no cuestionan, primero, el sistema de ahorro individual, es decir, no se cuestionan si ese es el mejor esquema para un país como el nuestro; y  número dos, tampoco se atreven a cuestionar la administración privada de esos ahorros y por tanto la existencia misma de las AFP en el país.

Yo no sé si la pregunta que me has hecho es, ¿cómo se puede salpimentar esto? O cómo de plano podemos declarar, por ejemplo, una especie de moratoria y decir, “¡no,no!, Momento, necesitamos más tiempo para que la discusión sea una discusión, primero, más inclusiva. Segundo, más transparente. Y tercero,  una discusión de mayor altura donde la reforma que finalmente se apruebe tenga algún tipo de respaldo, pero además que se resuelva desde el gran problema de nuestro sistema previsional que es su baja cobertura. Aquí, aunque aparezca el tema de la cobertura, en el segundo considerando dice “ que en los sistemas de seguridad social se encuentren en constante evolución siendo necesario fortalecerlos e incorporar medidas para incrementar la cobertura, fomentar el ahorro”, etcétera.

Pero cuando uno ve el decreto, cómo los incrementos en la cobertura están desdibujados, entonces, este si ese fuera el centro de la reforma previsional, seguramente no vale solamente salpimentar esto, sino  que habría que sentarse a discutir cosas más profundas que hoy por hoy no se discutieron.

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